按照《国务院办公厅关于市场监督管理综合行政执法有关事项的通知》(以下简称《通知》)要求,2022年11月14日,市场监管总局印发了《市场监督管理综合行政执法事项指导目录》(以下简称《指导目录》)。为便于各地各有关部门更好理解掌握相关内容,抓好贯彻落实,现就《指导目录》的出台背景、主要内容、起草原则、贯彻实施要求解读如下。

一、《指导目录》出台背景

2018年11月,中办、国办印发关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见,市场监管总局高度重视、统筹推进,各地市场监管部门锐意进取、积极行动,确保了各项工作有力有序有效推进。为进一步贯彻落实中办、国办关于实行执法事项清单管理制度的要求,市场监管总局起草了《指导目录》,征求了中央有关部门、单位和31个省(区、市)意见,经中央编办、司法部审核,报请国务院同意后印发。2022年9月9日,国务院办公厅印发《通知》,对深化市场监督管理综合行政执法改革工作作出部署,对落实好《指导目录》提出具体要求,同时明确《指导目录》由市场监管总局根据通知精神印发。

《通知》和《指导目录》以习近平法治思想为指引,立足当前、着眼长远,指导性和操作性都很强,是深化市场监督管理综合行政执法改革的重要配套措施,是深入贯彻落实党的二十大精神的实际行动,对进一步完善市场监管行政执法体制、建立统一开放竞争有序现代市场体系、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

二、《指导目录》主要内容

《指导目录》主要梳理规范市场监管领域依据法律、行政法规设定的行政处罚和行政强制事项,以及部门规章设定的警告、罚款的行政处罚事项共861项,包括行政处罚830项、行政强制31项。

本次国务院批准发布的《指导目录》,除《食品安全法》《广告法》有关执法事项更新至2021年4月29日以外,其他法律、行政法规和部门规章有关事项更新至2021年3月31日。发布后,市场监管总局将抓紧启动新一轮动态调整程序,根据法律法规规章立改废情况对目录进行更新,保证目录的适用性和实效性。

一是明确执法事项名称和实施依据。执法名称原则上根据设定该事项的法律、行政法规和部门规章条款内容进行概括提炼。不包括地方性法规规章设定的行政处罚和行政强制事项。实施依据按照完整、清晰、准确的原则,列出了设定该事项的法律、行政法规和部门规章的具体条款内容。

二是明确法定实施主体。根据《深化党和国家机构改革方案》和中办、国办指导意见,列入《指导目录》行政执法事项的实施主体统一规范为“市场监督管理部门”,即以市场监督管理部门名义统一执法;对涉及药品、医疗器械、化妆品等行政执法事项的实施主体统一规范为“药品监督管理部门”。《指导目录》中有关事项涉及其他部门职责的,由相关部门根据法律、行政法规、部门规章的规定依法实施。

三是明确第一责任层级。按照有权必有责、有责要担当、失责必追究的原则,把查处违法行为的第一管辖和第一责任压实,但不排斥上级市场监督管理部门对违法行为的管辖权和处罚权。

三、《指导目录》起草原则

一是依法编制。《指导目录》中行政处罚和行政强制事项的实施依据均为现行有效的法律法规规章原文,不涉及增设行政相对人责任义务等内容。从源头对执法事项实施依据进行梳理,凡没有法律法规规章依据的行政执法事项均不列入,以稳定市场预期,提升市场主体信心活力。

二是压实责任。按照减少执法层级、推动执法力量下沉的改革要求,区分不同事项和不同管理体制,结合实际明晰第一责任主体,压实了查处违法行为的责任。通过明确责任主体,便于各地逐一厘清与行政执法权相对应的责任事项,倒逼各地建立健全执法问责机制。

三是务求实效。市场监管领域与市场主体、群众关系密切,行政执法事项量大面广,社会关注度高,通过逐一梳理执法事项及其实施依据,压实执法责任层级,实现行政执法领域的清权、减权、制权、晒权,促进同一事项相同情形同基准裁量、同标准处罚,解决反映强烈的突出问题,让市场主体、群众切实感受到改革成果。

四、贯彻实施要求

《通知》印发后,市场监管总局认真组织学习、研究贯彻落实办法,及时印发了《市场监管总局关于印发<市场监督管理综合行政执法事项指导目录(2022年版)>的通知》,对各地贯彻落实提出要求,并围绕《通知》及《指导目录》出台背景、主要内容、制定原则、重要意义等内容,通过网络、报刊等媒体渠道进行政策解读,进一步统一思想、提高认识。同时,市场监管总局将梳理公布各地轻微免罚文件清单,对各地制定实施的从轻、减轻、免于行政处罚以及处罚裁量基准等相关制度文件清单分批公布,让市场主体、群众方便查询、使用和监督。

为切实推动《通知》和《指导目录》各项任务要求落实落地,各地市场监管部门重点从以下三方面抓好贯彻落实:一是推动《指导目录》落地见效。按照《通知》要求,切实加强对市场监管领域行政处罚和行政强制事项的源头治理,可根据法律法规立改废释和地方立法等情况,对《指导目录》进行补充、细化和完善,建立动态调整和长效管理机制,稳定市场预期,优化营商环境,激发市场主体活力。 二是建立健全配套制度机制。逐一厘清与行政执法权相对应的责任事项,健全问责机制,明确责任主体、问责依据、追责情形和免责事由;结合实际制定统一的市场监管综合行政执法程序规定,明确执法事项的工作程序、履职要求、办理时限、行为规范等;制定简明易懂的行政执法履职要求及问责办法,探索形成可量化的综合行政执法履职评估办法。三是不断提升市场监管综合行政执法效能。充分发挥市场监管领域综合执法优势,加强部门联动和协调配合,建立完善行刑衔接、行纪衔接、区域执法协作等制度机制。积极利用信息技术升级执法办案方法手段,推动执法工作更规范、更科学、更高效。有效调动消费者、行业协会、媒体等多方力量,构建社会公众参与、市场主体自律、市场监管执法相互协调配合的多元共治格局。